민주주의와 지방자치는 떼려야 뗄 수 없는 관계입니다. 지방자치를 하지 않는 것은 민주주의를 하지 않는 것과 같습니다. 대한민국 민주주의의 역사는 지방자치의 역사입니다.

박정희 전두환 등 쿠데타로 집권한 독재 정권은 중앙집권을 선호했고, 독재 정권에 맞선 김영삼 김대중 노무현 등 민주화 세력은 지방자치를 선호했습니다.

먼저 우리나라 지방자치의 역사를 간단히 살펴보겠습니다. 1948년 제정된 대한민국 헌법은 지방자치를 이렇게 규정했습니다.

제8장 지방자치

제96조

지방자치단체는 법령의 범위 내에서 그 자치에 관한 행정 사무와 국가가 위임한 행정 사무를 처리하며 재산을 관리한다.

지방자치단체는 법령의 범위 내에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.

제97조

지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로써 정한다.

지방자치단체에는 각각 의회를 둔다.

지방의회의 조직, 권한과 의원의 선거는 법률로써 정한다.

이승만 정부는 헌법에 따라 1949년 지방자치법을 제정하고 1952년 지방의회 선거를 했습니다. 1956년에는 시·읍·면장 선거를 했습니다. 그러나 2년 뒤인 1958년 시·읍·면장 선거제를 폐지하고 임명제로 바꿨습니다. 지방자치를 정권 편의에 따라 운용한 것입니다.

1960년 4·19 혁명으로 들어선 민주당 정부는 헌법 97조 2항에 “지방자치단체의 장의 선임 방법은 법률로써 정하되 적어도 시·읍·면의 장은 그 주민이 직접 이를 선거한다”는 조항을 못 박았습니다. 풀뿌리 단체장을 반드시 선거로 뽑도록 헌법에 명시한 것입니다. 1960년 12월 지방의회 의원과 지방자치단체장 선거가 차례차례 이뤄졌습니다. 우리나라 최초의 민선 서울시장은 김상돈 시장이었습니다.

1961년 박정희 군부는 5·16 쿠데타를 일으켜 입법·사법·행정부를 장악했습니다. 지방의회와 단체장들도 강제로 해산시켰습니다. 국가재건최고회의에서 지방자치에 관한 임시조치법을 만들어 지방자치를 못 하게 했습니다.

박정희 정부는 1963년 헌법 부칙에 “이 헌법에 의한 최초의 지방의회의 구성 시기에 관하여는 법률로 정한다”고 했다가, 1972년 유신 헌법 부칙에는 아예 “이 헌법에 의한 지방의회는 조국통일이 이루어질 때까지 구성하지 아니한다”는 조항을 넣었습니다.

1980년 쿠데타로 집권한 전두환 정부도 헌법 부칙에 “이 헌법에 의한 지방의회는 지방자치단체의 재정 자립도를 감안하여 순차적으로 구성하되, 그 구성 시기는 법률로 정한다”고 단서를 달아 지방자치를 미뤘습니다.

헌법 부칙의 단서 조항은 1987년 6월 항쟁 성과물인 6공화국 헌법에서 비로소 사라졌습니다. 박정희 정부에서 효력을 중단시켰던 지방자치법도 1987년 부활했습니다.

1988년 13대 총선에서 김대중 총재의 평화민주당, 김영삼 총재의 통일민주당, 김종필 총재의 신민주공화당 등 야 3당이 국회 의석 과반을 차지했습니다. 지방자치를 한다는 야 3당 총재회담 합의에 따라 1989년 3월 국회에서 지방자치법 개정안이 통과됐습니다. 그러나 노태우 대통령은 거부권을 행사했습니다.

1989년 12월에는 노태우 대통령과 야 3당 총재의 합의에 따라 지방자치를 한다는 내용의 지방자치법 개정안이 국회를 통과했습니다. 그런데 1990년 1월 3당 합당으로 또다시 물거품이 됐습니다. 노태우 대통령이 지방자치를 하고 싶지 않았기 때문입니다.

지방자치를 살려내기 위해 김대중 평화민주당 총재는 목숨을 걸고 단식을 했습니다. 이 대목부터는 ‘김대중 자서전’의 기록을 참고하겠습니다.

나는 지방자치제 실시, 내각제 포기, 보안사와 안기부의 정치 사찰 중지, 민생 문제 해결을 내세우며 무기한 단식 투쟁에 돌입했다. 국민을 무시하는 기만적 술수에 더 이상 끌려갈 수 없었다. 1990년 10월 8일 평민당사에서 시작한 단식은 어느 때보다 비장했다. 지자제는 민주주의를 위해서 꼭 필요했다. 나는 지방자치 실현을 위해 의정 생활 전 기간에 걸쳐 싸웠다.

정치인 김대중에게 별명을 붙인다면 ‘미스터 지방자치’가 제일 어울릴 것도 같다. 1963년 제6대 국회의원 선거에서 당선된 이후 나는 예산 심의가 있을 때마다 지방자치제를 실시하라고 요구했다. 때로는 몇 시간씩 이 문제를 추궁하기도 했다. 1971년 대통령 선거에 나섰을 때도 지자제 실시를 주요 공약으로 내세웠다.

지자제는 이승만 정권에서는 부분적으로, 장면 정권에서는 전면적으로 실시했다. 그러다 군사 쿠데타로 들어선 박정희 정권이 이를 폐지했다. 박 대통령이 살해된 직후에 만난 라이샤워 교수가 나에게 이런 말을 했다.

“우선이 지자제 실시입니다. 민주화는 지자제에서부터 시작합니다.”

이 조언은 아직도 내 마음에 선명하게 각인되어 있다. 1989년 말 여당과 야 3당은 지자제 실시에 동의했다. 1990년에는 지방자치를 도입하도록 법률로 정했다. 그러나 3당 합당이 되어 여당이 절대다수를 차지하자 이를 지키지 않으려 했다.

야당 의원들이 의원직을 사퇴한 상황이라 단식 투쟁은 정국의 핵이었다. 나라 안팎의 관심이 쏟아졌다. 나는 물만 마시며 독서와 사색을 했다. 단식 8일째 탈수 현상이 심했다. 당직자와 비서들이 놀라서 나를 세브란스 병원으로 옮겼다. 하지만 나는 병원에서도 단식을 멈추지 않았다.

김영삼 대표도 그 문제에는 충분히 공감했다. 그도 오랜 야당 생활을 했고, 그 시절에는 부정선거의 피해자였기 때문에 지자제가 왜 필요한지 잘 알고 있었다. 지자제가 민주주의의 초석이라는 데에 고개를 끄덕였다.

마침내 노 정권은 지방자치 실시를 약속했다. 이로써 36년 만에 지방자치 시대가 다시 열렸다. 지방자치단체법에 따라 1991년 상반기에 지방의회 선거를 치르고, 자치단체장 선거는 1994년(1992년의 착오인 듯) 6월에 실시하기로 했다.

10월 20일, 나는 이 같은 계획을 달리는 정부 여당의 연락을 받고 단식을 풀었다. 단식을 시작한 지 13일 만이었다. 단식은 역시 무서웠다. 한동안 그 후유증으로 고생해야 했다.

지자제 도입으로 우리 사회는 많이 변했다. 무엇보다 그 지역에 살고 있는 주민들이 그곳의 주인이 되었다. 풀뿌리 민주주의에 대한 자연스러운 실험은 주권 의식을 고취시켰다. 중앙에서 일률적으로 부정선거를 획책할 수 없고 지방이 중앙의 눈치를 보지 않고 소신 있게 주민을 위한 행정을 펼칠 수 있게 되었다. 청도의 소싸움과 함평의 나비축제 같은 지역 행사가 세계적인 명성을 얻으며 주민의 소득 증대에 기여하는 것도 따지고 보면 지자제 도입의 결과였다. 주민의 투표로 임기가 보장된 일꾼이 어디를 보고 일하겠는가. 당연히 주민들의 눈높이에 맞춰 지역을 살필 수밖에 없다.

김대중 총재의 단식에도 불구하고 지방자치 선거가 실제로 이뤄지기까지는 우여곡절이 많았습니다. 여야 합의에 따라 기초 의원 선거는 1991년 3월, 광역 의원 선거는 1991년 6월에 이뤄졌습니다. 그러나 노태우 대통령은 지방자치단체장 선거를 하고 싶지 않았습니다. 1992년 새해 기자회견에서 갑자기 지방자치단체장 선거 연기를 선언했습니다. 야당은 펄펄 뛰었지만, 힘이 없었습니다. 민자당과 민주당의 의석 차이가 너무 컸기 때문입니다. 지방자치단체장 선거가 표류하는 가운데 1992년 총선과 대선이 치러졌습니다.

김대중 총재가 지방자치에 매달린 이유는 지방자치가 곧 민주주의라고 확신했기 때문이었습니다. 그는 지방자치를 하지 않으면 관권선거를 막을 수 없다고 주장했습니다.

김대중 총재의 걱정이 사실로 드러나는 데는 그리 많은 시간이 걸리지 않았습니다. 1992년 14대 총선에서 한준수 연기군수가 내무부 장관과 충남도지사의 명령에 따라 민자당 후보를 당선시키기 위해 조직적으로 금품을 살포하는 등 대대적인 관권 부정선거를 저질렀다고 폭로한 것입니다. 한준수 연기군수는 한상혁 현 방송통신위원장의 선친입니다.

이런 극심한 진통을 겪은 끝에 여야는 지방선거를 치르기로 겨우 합의할 수 있었습니다. 1992년 대선이 끝나고 한참 뒤인 1994년 3월의 일입니다.

여야의 합의대로 1995년 6월 27일 제1회 전국동시 지방선거가 치러졌습니다. 결과는 놀라웠습니다.

광역단체장 선거에서 민자당은 경기, 인천, 부산, 경남, 경북에서 이겼고, 민주당은 서울, 광주, 전남, 전북에서 이겼습니다. 자민련은 대전, 충남, 충북, 강원에서 승리했습니다. 대구와 제주는 무소속이 이겼습니다. 서울 25개 구청장 가운데 민자당은 서초구와 강남구만 이겼을 뿐 23개 구청장을 민주당에 내줬습니다. 집권 여당의 참패였습니다.

김영삼 정부는 1996년 15대 총선에서 개혁 공천으로 김대중 총재가 창당한 새정치국민회의를 누르고 1당을 지켰습니다. 그러나 1995년 지방선거 참패로 꺾인 기세를 되살리지 못하고 1997년 12월 대통령 선거에서 정권을 빼앗기는 수모를 당했습니다.

1997년 12월 대선에서 사상 최초로 선거에 의한 정권교체가 이뤄진 이유는 여러 가지가 있습니다. 그중에서 1995년부터 전면 실시된 지방자치 때문에 민주주의에 대한 유권자의 의식이 높아지고 관권 부정선거가 사라졌기 때문이라는 분석이 매우 설득력이 있습니다. 김대중 전 대통령이 생전에 그런 말을 여러 차례 한 적이 있습니다.

김대중 전 대통령 못지않게 지방자치에 관심이 많았던 정치인이 또 한 사람 있었습니다. 노무현 전 대통령이었습니다. 노무현 전 대통령은 1993년 ‘참여시대를 여는 지방자치실무연구소’를 설립했습니다. 원외 최고위원으로서 당원, 대의원, 지방의원들과 만날 수 있는 조직이 필요했던 것입니다. 유시민 전 장관이 정리한 ‘노무현 자서전 운명이다’(2010)에 이런 내용이 있습니다.

우리나라는 시민 참여가 민주주의 선진국에 크게 뒤진다는 지적이 많았다. 지방자치는 시민의 참여를 열어 주는 제도적 기초였다. 나는 지방자치실무연구소를 통해 분권화와 참여민주주의 문화의 조류를 받아들이고 싶었다.

지방자치실무연구소는 1995년 6·27 전국동시 지방선거 때 큰 활약을 했다. 당시 민주당은 심각한 내분으로 완전 마비 상태에 빠져 후보들에게 지방자치 이론이나 선거 실무교육 등 필수 서비스를 전혀 제공하지 못했다. 우리 연구소가 나서서 선거 준비, 선거 전략과 선거운동에 관한 교육을 대신 맡았다. 중앙당 교육연수위원회 수준의 기여를 했다는 호평을 받았다. 이제 최고위원 경선을 하면 나도 조직력을 행사할 수 있다는 자신감을 얻었다. 계보 정치가 아니라 정책 활동을 통해 조직을 만들었다는 자부심도 느꼈다. 지방자치실무연구소는 이렇게 축적한 역량을 바탕으로 2002년 민주당 대통령 후보 국민경선 선거캠프 역할을 제대로 했다.

노무현 전 대통령의 지방자치에 대한 고민과 성찰에 대해서는 다음 기회에 조금 더 자세히 말씀드리겠습니다. 여기서는 노무현 전 대통령이 지방자치에 대해 누구보다도 관심이 많았다는 사실만 짚고 넘어가겠습니다.

지방자치에 관한 문재인 대통령의 의지도 김대중 노무현 전 대통령에 절대 뒤지지 않습니다. 문재인 대통령은 2018년 헌법 개정안을 발의했습니다. 전문에 “자치와 분권을 강화하고” “지역 간 균형발전을 도모하고”라는 문구를 새로 넣었습니다. 1조 3항에는 “대한민국은 지방분권국가를 지향한다”고 명시했습니다.

김대중 노무현 문재인 세 대통령의 지방자치에 대한 의지와 열정을 새삼스럽게 소개하는 이유는 8월 29일 열리는 더불어민주당 전당대회 때문입니다. 이번 전당대회에서는 대표뿐만 아니라 최고위원 5명을 새로 선출합니다. 예비경선을 거쳐 본선에 진출한 8명 가운데 염태영 수원시장이 있습니다. 국회의원이 아닌 유일한 사람입니다.

지방자치단체장이 민주당 최고위원 경선에 도전하는 것은 이번이 세 번째입니다. 2015년 2월 8일 박우섭 인천 남구청장이 도전했다가 아깝게 떨어졌습니다. 폭발적인 연설로 대의원 현장 투표에서 1등을 했지만, 사전 투표를 한 권리당원, 일반당원, 일반 국민 선거인단 투표에서 뒤져 낙선했습니다. 당시 그의 현장 연설이 하도 인상적이어서 제가 정치 막전막후로 연설문 전체를 소개한 일도 있습니다.

추미애 대표가 선출됐던 2016년 8·27 전당대회에서는 전국 시도당위원장들이 돌아가며 최고위원을 하기로 했기 때문에 기초단체장이 아예 출마하지 못했습니다. 그리고 2018년 8월 25일 전당대회에 황명선 논산시장이 최고위원에 도전했습니다. 실패했습니다. 염태영 수원시장은 이때 전당대회 출마를 검토했지만, 수원의 김진표 의원이 대표에, 역시 수원의 박광온 의원이 최고위원에 각각 출마하는 바람에 출마를 포기했다고 합니다.

수원은 인구 119만의 우리나라 최대 기초자치단체입니다. 울산광역시보다 인구가 더 많습니다. 수원은 국회의원이 5명이나 됩니다. 염태영 수원시장이 더불어민주당 최고위원으로 무난히 당선될 수 있을까요? 알 수 없습니다. 아무리 큰 기초자치단체지만 어쨌든 기초자치단체입니다. 국회의원이 국정을 다루는 데 비해 기초자치단체장은 지방 정부를 이끄는 사람입니다.

더불어민주당 전당대회 선거인단은 대의원 45%, 권리당원 40%, 일반 국민 10%, 일반당원 5%로 구성됩니다. 1인 2표로 5명의 최고위원을 선출합니다. ‘당심’이 압도적으로 작용할 수밖에 없습니다.

더불어민주당 대의원과 당원들이 김대중 노무현 문재인 대통령의 지방자치에 대한 의지와 염원을 받아들여 이제 지방의 힘을 중앙당에 접목해야 한다고 판단한다면 염태영 시장이 최고위원에 당선될 것입니다. 더불어민주당 8·29 전당대회의 흥미로운 관전 포인트입니다.

성한용 선임기자 shy99@hani.co.kr